改革开放40年教材制度改革的成就与挑战

2018-07-25 10:55:07来源:中国教育学刊

编者按:

辉煌的40年改革开放进程和成就,必然在一次次的课程改革中体现出来。如何为亿万中小学生选择、组织和分配知识,集中体现了国家意志。回顾这40年中国基础教育课程改革的历史进程,分析各重要历史阶段、各重要改革领域在面对各种复杂问题时作出的反应,挖掘纷繁复杂现象背后的规律性特征,不仅有助于总结课程改革的中国经验和中国智慧,也有利于在主要矛盾发生变化的新时代更好地启迪未来的课程改革之路。这是本期策划改革开放40年课程与教材研究专题的初心。教材是课程的主要载体,所有重大的课程改革理念、政策最终都会体现在教材制度上,广大中小学教师和学生一般也都是通过教材来感受国家的课程改革。构建符合素质教育要求的中小学课程结构以及增加课程的选择性和适宜性,一直是我国课程改革的两个重点目标,同时课程改革的所有进步都离不开管理制度的支持,事实上,课程管理制度本身就是课程改革的核心内容,很多重大的课程改革之所以会发生就是因为课程管理制度首先取得了突破。因此,专题主要选择了4篇文章,分别聚焦教材制度、课程结构、课程选择性以及课程管理等课程改革的四个核心领域,试图梳理与回答改革开放40年我国教材制度以及课程改革制度取得的成就与面临的挑战,期待更多的研究者与一线教育实践者关注、反思及探索我国的教材与课程改革之路。


教材建设是事关未来的战略工程、基础工程,教材体现国家意志,教材改革是教育改革的重要内容。改革开放以来,中小学教材改革扎实推进,质量水平不断提升,为实施素质教育提供了基础支撑。纵观40年中小学教材改革,有一条主线是清晰的,那就是让教材更具适应性,改革国定制为审定制,实行“一纲(标)多本”促进教材多样化。没有这些改革,“一大批全面体现德育要求、反映人类文明成果的教材深受广大师生喜爱”“育人的针对性、实效性进一步增强”等局面就不会形成。但在新的历史时期,如何在保证质量和国家统一意志的前提下,增强教材的适切性,还面临一些值得研究的问题。

改革开放以来教材管理体制改革的三个阶段

随着现代学校制度的建立,教材管理体制应运而生,围绕教材的编审、发行、选用等多个方面形成一系列的制度。国际上,教材管理制度大致可以分为三类。一是统编制或者国定制,即国家统一组织力量按照一定的要求,如教学大纲或者课程标准,编写全国中小学统一使用的教材,我国在1985年之前相当长时间里都是采用这种制度。二是教材审定制,即教材由民间机构编写、出版,教育行政部门按照一定的标准审查合格后,便可供各地学校选用,目前世界多数发达国家都实行这类制度。三是教材自选制,即教材由民间机构自行编写、出版后,不用经过教育行政部门的审查就可以由各地学校选用,但其内容还是会受到国家课程标准、教学大纲和相关考试制度的牵制,如英国的教材制度就属于此类。教材改革关系方方面面,也受到方方面面因素的影响,在不同的历史时期,改革的重点和方向也不尽相同。如果要对改革开放以来教材改革历程作一个阶段划分的话,大致可以分为如下三个阶段。

(一)拨乱反正阶段(1977—1984):恢复与完善统编制

中华人民共和国成立伊始,各地中小学教材编印、出版、使用混乱不一,国家开始逐渐用统一的体现新政权思想和话语的教科书来改变这一局面。时任中共中央宣传部部长陆定一于1949年10月19日提出:“教科书要由国家办,因为必须如此,教科书的内容才能符合国家的政策”,“教科书对国计民生,影响特别巨大,所以非国营不可”。由此开始整顿和统一中小学教科书的新征程,逐步确立国家统一编写、出版与供应中小学教材的基本方针。这一方针的确定,主要经历了两个步骤。

第一步,还未建立教材统编制前,颁发全国统一的中小学教学用书目录,要求各地中小学必须在规定目录中选用教材。第二步,成立人民教育出版社(简称“人教社”),负责统一编写和出版全国中小学教材。《1951年出版工作计划大纲》明确规定:“人民教育出版社开始重编中小学课本,并于本年内建立全国中小学课本由全国统一供应的基础。”1952年秋季,经过人教社统一编写和修订的新教材开始投入使用。人教社于1956年根据《十二年制中小学教学大纲》,编写完成并出版了中华人民共和国成立后的第二套中小学各科教材。至此,国定制无论在制度层面还是实践层面完全建立。

这套制度在“大跃进”和“文化大革命”期间受到了严重冲击。1958年教育部停止公布教学书目,社会上出现了全民办教育到全民编教材的现象。但随着教育大跃进的失败,统一教材制度又开始回归。教育部在1962年4月发出了《关于1962—1963学年度中小学教学用书的通知》,目录中所有的教学用书,均由人教社编写和出版。而到了1966年5月,人教社的全部工作由于“文革”的全面爆发而停止,教材随之改由各地自行编写。

“文革”结束之后,国家对教育领域进行整顿。1977年,刚刚复出的邓小平主持召开科学和教育工作座谈会,作出于当年恢复高考的决定,同时还恢复统一编写教材,他指出:“关键是教材。教材要反映出现代科学文化的先进水平,同时要符合我国的实际情况。”为此,教育部立即组织各方力量,建立专门的委员会,编写教学大纲和教材,并计划于1978年秋季学期在全国投入使用。

1978年2月,全日制十年制学校的各科教学大纲试行草案颁布,秋季学期,中小学各科教学大纲、第一册课本和教学参考书投入使用。1980年全套教材基本编写完成。同年,人教社又在教学大纲第二版的基础上,修订了一些学科的教材,并于1982年秋季起向各地学校供应。这是“文革”后首套在全国使用的教科书,它的迅速出版与发行,意味着中华人民共和国成立初期教材统编制的恢复,保证了各地中小学教学秩序的正常运转。

(二)全面改革阶段(1985—2013):建立教材审定制

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)的颁发,是一个关键性的历史事件。该决定指出“由于我国幅员辽阔,经济文化发展很不平衡,义务教育的内容应该因地制宜,有所不同”。这个意见直接掀起了我国教科书管理制度的一场重大改革,具体内容就是建立教材审定制。同年,教育部颁布《全国中小学教材审定委员会工作条例(试行)》,指出:“今后中小学教材建设,把编写和审查分开,人民教育出版社负责编,省、自治区、直辖市教育部门可以编,有关学校、教师、专家也可以编,教育部成立全国中小学教材审定委员会负责审,审定后的教材,由教育部推荐各地选用。”1986年9月,全国中小学教材审定委员会和各学科教材审查委员会正式成立,这是新中国成立后首次建立审定中小学教材的权威机构,标志着教材审定制有了组织机构基础。1987年,国家教育委员会(以下简称“国家教委”)正式颁布《全国中小学教材审定委员会工作章程》《国家教育委员会中小学教材审定标准》《国家教育委员会中小学教材送审办法》三个文件,提出:“在统一教学基本要求的前提下,有领导、有计划地实现教材的多样化,以适应不同地区的需要。”

教材审定制也很快得到了法律确认。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布,其中第八条规定:“国务院教育主管部门应当根据社会主义现代化建设的需要和儿童、少年身心发展的状况,确定义务教育的教学制度、教学内容、课程设置,审订教科书。” 这又是一个关键性的里程碑事件。1988年国家教委颁布《九年制义务教育教材编写规划方案》,进一步提出“把竞争机制引入教材建设,通过竞争促进教材事业的繁荣和教材质量的提高”。 总的来看,上述文件明确规定了教材审定的组织机构、标准要求和流程等各个方面,为教材建设奠定了重要的基础,我国中小学教材审定制度初步形成。

审定制推进和教材多样化进程在2001年达到了高潮。2001年6月7日,教育部以第11号“教育部令”的形式颁发了《中小学教材编写审定管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。次日,即6月8日颁布了《基础教育课程改革纲要(试行)》(以下简称《纲要》)这一纲领性文件。新世纪课程改革背景下的教材制度由此进一步确立。《暂行办法》规定,国家鼓励和支持民间组织编写教材,教材的编审由国家和地方实行两级管理。《纲要》的相关规定则包括教材审查实行编审分离,改革教材的出版、发行制度,建立教材选用制度,等等。2006年,新修订的《中华人民共和国义务教育法》把教科书审定制以法律形式确定下来。其中第五章“教育教学”明确规定:“国家实行教科书审定制度。教科书的审定办法由国务院教育行政部门规定。未经审定的教科书,不得出版、选用。”

(三)改革深化阶段(2014至今):统编与审定并行

标志这个时期开始的一个关键性事件是2014年颁发的《教育部关于全面深化课程改革 落实立德树人根本任务的意见》。这份文件除了提出研究制订学生发展核心素养体系和学业质量标准,以及要对课程方案和课程标准进行修订等重要改革部署之外,也对教材改革作了重大部署。这至少表现在两方面的重大变化上。首先是对课程,特别是教材在育人中的价值作了新的更高定位。文件明确指出:课程是教育思想、教育目标和教育内容的主要载体,集中体现国家意志和社会主义核心价值观,是学校教育教学活动的基本依据,直接影响人才培养质量。自此,教材的意识形态属性得到了前所未有的重视,教材编写是国家事权的概念开始形成。这些都是对之前教材改革的一些极为重要的补充和修正。其次,与上一条密切相关但可能表现更直接的就是,提出要对道德与法治、语文、历史等三科教材进行国家统编。这份文件明确提出“教育部将组织编写、修订中小学道德与法治、语文、历史等学科教材”。之后,教材局局长郑富芝在一次新闻发布会上对教育部为什么要开始恢复这三科教材的统编制度作了一些背景解释,他介绍道:“统编三科教材是立足于党和国家的全局,实现长治久安,作出的一项重大的决策部署。”

接着,国家相继成立了教材局和教材委员会,把教材建设和管理推上了一个更高的层级。2017年3月30日,《教育部办公厅关于启用教材局和基础教育司发文代字及新印章的通知》印发,宣布成立国家教材局,其主要职责是“承担国家教材委员会办公室工作,拟订全国教材建设规划和年度工作计划,负责组织专家研制课程设置方案和课程标准,制定完善教材建设基本制度规范,指导管理教材建设,加强教材管理信息化建设。”2017年7月6日,《国务院办公厅关于成立国家教材委员会的通知》印发,宣布成立国家教材委员会,“它标志着我国教材建设工作步入一个新的历史阶段”。其主要职责是“指导和统筹全国教材工作,贯彻党和国家关于教材工作的重大方针政策,研究审议教材建设规划和年度工作计划,研究解决教材建设中的重大问题,指导、组织、协调各地区各部门有关教材工作,审查国家课程设置和课程标准制定,审查意识形态属性较强的国家规划教材”。

2017年10月18日至10月24日,中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开,习近平在十九大报告中指出,经过长期努力中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。他强调,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的变化以及“发展素质教育”对深化教材管理制度意味着什么、我们应该怎么做,这都是下一步要重点研究思考的问题。

教材多样化的探索与发展

教材的多样化是这40年教材改革的一个显著特征,也是一个重大成就。教材的多样化,其本身不是目的,在我国这样一个幅员辽阔、情况复杂的国家,使教材对城乡以及不同发展水平的区域更具适切性才是教材多样化的目的。教材多样化,也大致分几个发展阶段。

(一)改革开放初期教材的多样化探索

1978年人教社出版了全日制十年制中小学教科书,于当年秋季学期在起始年级中使用。但在使用过程中,这套教科书暴露出深、难、重的问题,而且这套教科书高度统一,可当时各地学校条件和师资力量参差不齐。针对这些问题,教育部开始探索在全国统一的基础上编写不同版本的教科书,以满足不同地域、不同学校、不同学制对教科书的不同需求。

首先,当时的多样化主要是编制不同学制的教材。1981年教育部先后颁发了五年制小学和五年制中学教学计划草案,六年制小学和六年制中学教学计划草案,各地中小学由此存在十年制和十二年制这两种学制,人教社于是修订出版了十年制教材,同时新编出版了十二年制教材,作为全国通用的两套教材。

其次,也作出了编制不同难度水平教材的尝试。针对高中数学、物理、化学教材内容深、难、重的问题,1983年《教育部关于颁发高中数学、物理、化学三科两种要求的教学纲要的通知》发布,提出供应较高要求的甲种本和基本要求的乙种本。这是对全国一纲一本教科书制度的一次重大调整,但因为在使用过程中发生了目标偏离,两种课本被当成筛选学生的工具,学校、家长、学生普遍不愿使用乙种本,多样化并未产生长久效果。

最后,也考虑到了城乡的差异问题。1984年《教育部关于全日制六年制小学教学计划的安排意见》提出适应城乡的不同需要,实行两种教学计划。为此,国家对城市和农村的小学课程设置作了一些调整,教科书版本也因此有细微差异。一些地方为适应教学计划的需要,编写相应的教科书,出现了农村版、城市版教科书,其中又以小学阶段的偏多。

(二)允许各地自编教科书形成“八套半”教材

如上所介绍的改革开放初期的教材多样化探索基本上还是在国家统编的框架下进行的,即教育部根据各地不同的情况来编制不同版本的教科书。但这种情况随着改革的进一步深入发生了改变,最显著的特征就是实现教材多样化的主体由之前的教育部或者人教社转化为各地教育行政部门和出版社。总体改革是在1985年《决定》颁发后进行的。1988年,国家教委颁发了《九年制义务教育教材编写规划方案》,提出编写多种类型的教材,包括面向一般地区,内容达到教学大纲要求的“五四制”教材和“六三制”教材;面向经济发达地区,内容略高于教学大纲要求的教材;以及面向经济落后地区,内容基本达到教学大纲要求的教材。

按照上述文件,多家出版社、高校和地方教育行政部门受教育部委托,编写出多种难度和类型的教科书,供不同地区和条件的学校使用。其中河北省教育科学研究所编写的只有小学教材,不构成一套,由此产生了义务教育阶段的八套半教材(见表1)。20世纪90年代,除八所师范院校负责的教材因为人员、经费等问题未能面世外,其余教材在全国各地广泛使用。其顺应了我国当时各地区发展的实际情况,提高了基础教育质量,受到广大群众的认可,获得较好的社会反响。

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表1义务教育阶段八套半教材

(三)“新课程”之后教材多样化加速

教育部在2001年启动了基础教育课程改革,这次改革的一个显著变化就是废弃了实施多年的教学大纲,而采用了课程标准。《纲要》明确提出,课程标准是教材编写的依据。再加上教育部同时以教育部令的形式颁发了《暂行办法》,进一步推进了教材编审分离的审定制。市场竞争进入教材编写出版领域,教材的编写主体更加多样,任何符合条件的民间组织和个人所编写的教材,在通过国家审查后便能出版发行,供各地学校选用,教材多样化进程迅速加快。

2001年教育部颁布了义务教育阶段17个学科的课程标准,同年 9月,中小学20个学科的49种新课标实验教科书通过教育部审定,在全国多个实验区试用。2003年3月,教育部颁布《普通高中课程方案(实验)》和语文等十五个学科课程标准(实验)。2004年秋季,多个实验地区的高一年级开始实行新的高中课程方案,同年教育部还审查通过了各出版机构编写的14个学科的274册教科书,供各实验区学校选用。而到2005年秋季学期,新课标教科书基本在各地中小学起始年级启用。

截至2009年春季,教育部一共审查通过了84家出版社编写出版的新课标教材,其中包括“五四”制小学7个学科10套教材和初中11个学科20套教材,“六三”制小学10个学科115套教材和初中19个学科116套教材,以及普通高中的18个学科72套教材。近两年全国各地中小学教材的出版情况如下(见表2、表3、表4)。

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表2小学主要学科教材版本

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表3初中主要学科教材版本

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表4高中主要学科教材版本

通过上述表格可以发现,当前中小学教材出版呈现百花齐放、百家争鸣的局面。人民教育出版社是中小学教材出版绝对的主力,其次是北京师范大学出版社。这两家出版社的教材在全国的使用范围非常广泛。而据不完全统计,江苏教育出版社、河北教育出版社、湖北教育出版社、湖南教育出版社、广东教育出版社、山东教育出版社等地方出版社的教材在本省占有很大的市场。

统编与审定制并存环境下教材管理挑战

增强教材的适应性,能照顾到不同地区、不同群体学生的需求,这个改革理念和趋势是不容置疑的,因此实行的教材审定制和教材多样化制度也是对的。但也应该看到,教材管理相对放开之后,也的确出现了一些问题,主要是部分教材质量不高、把关不严,甚至出现严重的知识性和政治性错误。在此背景下,国家成立教材局和教材委员会来专门领导管理教材建设,并把意识形态属性较强的道德与法治、语文、历史等三科教材重新实施统编制度,是具有针对性的。但当前这种统编制和审定制并存的局面,我国历史上并没有先例,其他国家也没有类似经验。要站在更高起点谋划和推进教材改革,亟须在理论上和制度上解决一些迫切的问题。

(一)怎么处理继承与创新的关系

选择义务教育阶段道德与法治、语文、历史等三科教材进行国家统编,其必要性显而易见,而且也具有较大的可行性。一方面,相对数学、英语等科目,这三科没有严重的适应性问题,即这些科目的学习对学生背景不是太敏感,不大会出现对某一个群体特别难的问题;另一方面,这三科又特别集中地体现意识形态属性。不过由于从统编制到审定制,逐步推动教材的多样化,是过去几十年中小学教材改革的主旋律。在这种情况下,义务教育三科恢复统编制度,不可避免还是会引起不少的疑问:是不是教材管理大方向要作重大调整了?最近也确实有类似的舆论。例如,某位国家教材委员会委员在一次访谈中就提道:“国家教材委的成立是为了进一步规范和提高教材编写的质量。之前,在教材编写中多少存在一些不严谨、不规范的做法,新制度实施后,会作相应的调整,使其从内容到形式都达到高度统一,服务于中国特色社会主义建设和中国梦的实现。”义务教育三科统编之后,高中教育三科是否也要统编,其他科目是否也逐步要开始统编,这些问题大家也都很关心。

前面说过,教材的多样化从一开始就不是目的本身,教材的多样化是为了增强教材的适应性,是为了回应1985年《决定》提出的问题: “由于我国幅员辽阔,经济文化发展很不平衡,义务教育的内容应该因地制宜,有所不同。”我国各地发展不平衡问题依然存在,并且可能相比以前还加剧了。十九大把主要矛盾调整为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,就是一个充分证据。因此,教材内容应该因地制宜、有所不同的原则依然没有过时,甚至更具现实针对性。

主要矛盾决定事物发展的性质与方向,是制定党和国家大政方针、长远战略的重要依据。教材改革是国家事权,主要矛盾调整后,教材改革怎么回答和回应?即怎么在舆论上给人一种信心,让大家感受到实施三科教材统编不是对过去改革方向的否定;怎么在理论上回应,国家统编与增强教材适应性不存在根本性矛盾,这些可能是进一步推动教材改革需要首先解决的问题。

(二)怎么处理课程标准与教材的关系

过去几十年教材多样化改革趋势,不仅仅是多几套教材的问题,而是涉及一整套体制,而且这些制度彼此嵌套、相互强化。例如,为了让不同的教材有一个共同的标准,国家于2001年提出了各科课程标准,并取代了之前的教学大纲。所以,在新的制度框架下,课程标准才是国家法定政策文件,是国家对学生在某阶段学习结束后需要掌握的学习结果的硬性规定,体现着国家意志。这些年改革也一直鼓励教师“用教材教”,而不是“教教材”,其背后的学理依据就是课程标准才是国家法定权威,教材只是其中一种解读和实现方式。经过多年的改革努力,新的秩序已经初步建立起来,广大中小学也都开始适应这种改革趋势。国际上基本也都是这么做的,即国家主要抓住课程标准,然后再允许教材多样化的条件下审定教材是不是符合课程标准。

我国独特的国情决定了我们不能跟西方国家一样把教材大尺度地放开,全由市场竞争,相对统一地编写高质量教材是保证教育质量的现实需求。但也要看到,如果重新把教材作为体现国家意志的类似法定材料,那么就会面临怎么处理与课程标准的关系问题。如果教材就是国家意志的体现,是神圣不可置疑的,而且一科也就一本教材,那有必要再花大力气制定课程标准吗?是不是回到之前,统编一套教材,然后再统编一套指导教师怎么使用教材的教学大纲更为合适?如果是,那就会牵涉一系列深层次的教育理念和体制机制问题。如果不是,那又怎么恰当地定位课程标准与教材的关系?这些可能也是下一步教材改革回避不了的问题。

(三)怎么处理教材与教辅资料的关系

无论是对于社会主义核心价值观的落实还是教学质量的提升,对学生学习内容的监管都是至关重要的,这是三科教材恢复统编的基本假设。正如前述,在我国现在这样一个国情背景下,这是完全正确的。但也需要看到,应试教育土壤深厚是我国国情的一部分。无论是新课程之后还是新课程之前,各地事实上都存在着这样的现象,那就是很多教师和学生(家长)不是太关心教材或者课程标准,而是把主要精力放在教辅资料上。这里说的教辅资料包括从各种渠道获得的练习册、考试卷以及各种辅导资料。可以预见,这种情况在今后较长一段时间都还会存在,而且可能加剧。因为教材统一之后,各种教辅资料的编写者就可以一套材料“打遍天下”了,而在之前可能要分不同省市来编定不同的材料,如上海的学生基本上不会去用浙江编写的教辅资料,反之也是。而考试制度和竞争压力依然存在,因此学校和家长就会进一步加大对优质教辅资源的争夺,教辅资源对学生的影响力也会明显加大。

对此问题,教育部也是注意到的。在2017年7月份教材局就给负责统编三科教材的人民教育出版社发去公函,“现委托你社负责授权第三方编写出版义务教育三科教材配套教辅资料,要控制授权数量,确保教辅质量”。暂且先不讨论这样做在法理上和教育上是否合理,而是讨论这种对教辅资料进行严格管理的方法是否可行,特别是在当前网络教育、在线课程已经非常普及的情况下。举个简单的例子,某个名师历史课上得很好,大批学生购买了他的视频课程,或者某个机构大规模地向学生推送针对性的作业、考卷,人民教育出版社是否有权和有能力去监管?

所以,这就是一个两难问题。如果不对教辅资料进行严格管理,那对教材进行严格管理的意义就会大打折扣(这就如现在的课程标准,国家花费了大量的精力去研制,但很多中小学教师根本不看),而如果要对教辅资料进行严格管理,那么就必然会带来大量的技术、政策与法律问题。在新时代背景下,抓紧研究制定配套教辅资料管理问题,也是一个颇为紧迫的问题。(作者柯政 华东师范大学课程与教学研究所副所长、教授)

编辑:实习编辑马婷责任编辑:徐婷
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