广州法院“网约车案”判决的启示

2017-11-17 11:41:51来源:中国网

    广州市铁路运输中级法院作出终审宣判,判决广州市交通委员会有关网约车行政处罚败诉。至此,广州市网约车行政诉讼案件画上句号。广州市法院系统针对网约车行政处罚案件的判决,一审、二审判决书都非常精彩,其中蕴含的行政司法裁判理念,不仅是广州司法系统的骄傲,也值得全国法院学习,具有很强的启示和示范意义。

    案件基本事实:

    2016年4月17日,一名乘客通过滴滴打车软件与司机蔡某取得联系,约定蔡某驾车将该乘客从广州市海珠区送至天河区,滴滴打车软件平台乘客端显示车费为16.7元。

    其后,蔡某驾驶自己的车将该乘客搭至指定地点时,被广州市交委执法人员发现。经查蔡某无法出示该车的道路运输经营许可证。

    基于此,同年5月16日,广州市交委作出《行政处罚决定书》,认定蔡某未取得道路客运经营许可,擅自从事道路客运经营,依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条及《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第(一)项的规定,决定给予蔡某责令停止经营、处3万元罚款的行政处罚。蔡某不服,将广州市交通委员会告上法庭。

    启示一:没有社会危害性的新型行业不宜以无证经营处罚

    广州交通委员会在本案执法逻辑很清楚,也很简单。根据《道路运输条例》规定,从事道路客运营运活动公民应当办理道路运输经营许可证。蔡某开网约车有偿拉客,就是一种客运运输经营活动,应当办理相关经营许可证。蔡某没有办理相关许可证,即对其依据《道路运输条例》予以行政处罚。本案事实上没有问题(蔡某网约车有偿拉客和无证情况均无争论),但广州交通委员会为何败诉了呢?

    原因就在于,广州交通委员会只看到了《道路运输条例》相关规定,忽视了《行政处罚法》的更重要规定。《行政处罚法》第四条明确规定,“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。《行政处罚法》第二十七条还专门规定,“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。”由此可见,行政处罚必须与违法行为的社会危害程度相当,是《行政处罚法》基本原则。《行政处罚法》作为全国人大通过的基本法律,对各个领域行政执法行政处罚活动都具有规范性、指导性、约束性,交通行政处罚也必须依据《行政处罚法》实施,不能仅仅看《道路运输条例》等交通相关法规。

    那么,蔡某无证从事网约车活动是否具有社会危害性呢?对此广州市铁路中级法院终审判决认为:“对于网约车等便民且无危害的新型行业应有适度宽容和理解”,明确认定无证从事网约车活动缺乏社会危害性。对这个问题,广州一审法院判决说得更清楚:“广州市网络预约出租车的出现,为广州市民提供了安全、便捷、舒适、经济的出行服务,较好解决了广州市民出行难的问题,也缓解了广州市公共交通压力”、“对这种伴随科技进步与市场经济发展而出现的,被广大老百姓普遍接受且没有社会危害性的新型行业,应当给予适度的理解和宽容”。

    一方面广州市交通委员会认为无证经营就是有害,另一方面法院确认为这种无证经营无害,那么谁说得更有道理呢?笔者认为,从行政法角度和新经济自身发展规律看,显然是广州法院系统更胜一筹。无证经营是违法,但是不代表无证经营的违法行为就有社会危害性。因为很多无证经营之所以产生,恰恰是法律法规自身规定的问题。很多经营活动本来就不需要许可,或者相关法律法规设定的许可条件严重不合理不合法,在这种情况下,无证经营就没有显著社会危害性。我们知道本届国务院削减大量行政许可,这些行政许可被削减之后,我国社会经济并没有出现动荡和危机,这就从另一个侧面说明,很多许可有或者没有,其实对社会影响不大。从这个角度上看,就可以理解为什么无证从事网约车经营活动没有社会危害性。

    当然,并非所有无证经营都没有社会危害性,在现实经济中,无证经营且无社会危害性的主要是一些新兴行业。由于这些行业是新兴的,而相关法律都是在这些行业兴起之前制定的,因此这些新兴行业尽管没有取得针对传统行业设置的行政许可并不意味着其有社会危害性,网约车就是一例。网约车在我国短短一两年勃然兴起,而《道路运输条例》等都是网约车兴起十多年前制定的法律。在《道路运输条例》设定的法律体系中,不允许公民使用私家车从事相关客运活动,自然不会授予网约车司机相关许可证。这是因为在《道路运输条例》制定的2004年,没有移动互联网,互联网技术也刚刚开始,也没有普遍运用的GPS导航,公民用私家车从事客运服务,无法确保公平交易和安全运行。《道路运输条例》相关规定没有错,但对于2015年兴起的网约车而言,《道路运输条例》过时了。没有取得《道路运输条例》规定的相关许可证而从事客运活动,在2004年可能是有害的,但在2015年以后就缺乏危害性了。这本质上是技术进步的产物,政府和法院应当顺应技术进步,而不应刻舟求剑。广州法院相关判决,所蕴含的道理就在于此,正可谓“在法律规定不明确、监管规范不到位、社会负面影响不明显的情况下,不宜从严定性、从重处理,将新生事物抹杀在成长过程中不利于社会主义市场经济的发展和社会的进步。”

    启示二:旧行政许可不能直接套用在近似的新事物上

    围绕网约车行政处罚案件的另一个焦点是网约车性质的认定。我国针对传统出租车已经有较为成熟的行政许可法律体系,对于新兴的网约车是否可以照搬套用传统出租车行政许可规定对其实施行政许可?或者说,针对传统出租车行业无证经营的相关规范依据是否可以直接套用适用于网约车上?广州交通行政主管部门对此的看法是“可以”,而广州法院对此作出不同的法律判断。

    广州网约车案件终审法院认为,《广州市出租汽车客运管理条例》仅仅是规范传统巡游出租汽车运营行为的法律依据,并无涉及网络预约出租汽车这一新生事物的内容,因此不能直接适用《广州市出租汽车客运管理条例》宣布网约车运营因违反《广州市出租汽车客运管理条例》相关规定而违法。“面对尚无法律、法规或者规章、文件规范的新生事物,作为行政机关的上诉人(广州交通委员会)可以从提供服务或者指引的角度,引导公民、法人或者其他组织有序经营。而上诉人(广州交通委员会)直接将刚刚出现,法律性质并不明确的网络预约出租汽车这一新生事物定性为非法营运,并适用相关规定将其混同为一般违法从事客运经营的行为作出处罚,并不符合法治的基本原理和原则”。

    由此可见,法院认为,对于刚刚出现的新生事物,不能够简单地用套用传统规范执法。网约车和巡游出租车有类似之处,但也有重大不同。不能说巡游出租车要办相关许可,网约车就业要办理相关许可;不能说巡游出租车要安装计价器,网约车也要安装计价器。针对网约车可不可以设定行政许可?当然可以,但必须依据《行政许可法》进行相关立法,而不能将传统的法制直接套用。

    广州法院发展出台的这套判决理由,完全符合法治原则,并且体现高超的司法智慧。马克思辩证唯物主义告诉我们,对客观事物必须具体问题具体分析。对于新生事物,不是不能进行行政法规制,而是必须针对其具体特点进行相关规制。否则,就会出现“鞋不合脚”、“衣不合身”的情况,这对于新生事物而言,是非常有害的。当前中央正在大力提倡建设创新型国家、要求树立创新思维,具体到法律规制领域,不要简单照搬旧行政法规制模式规制新生事物,就是行政法实务界对创新的具体支持。

    启示三:“选择性执法”也是违法(显失公平)

    选择性执法,是指行政执法过程中,在面对多个主体存在违法行为时,行政执法主体明知多个主体都在进行违法活动,但只选择其中一个违法主体执法,而罔顾其他违法主体的存在。选择性执法是我国行政执法的顽疾。在本案中,即使按照广州市交通委员会的立场,无证从事网约车运营活动是违法的,那么在蔡某通过滴滴打车软件实施的这一违法活动过程中,蔡某和滴滴打车平台都是违法的。一个是从事违法活动、另一个是为违法活动提供网络平台。只处罚蔡某、不处罚滴滴打车平台,就是典型的选择性执法。对此,广州法院的判决为:“被告广州市交委对滴滴打车平台与原告共同实施和完成的违法经营行为进行查处时,完全忽视了对滴滴打车平台的调查和处理,将违法经营行为的责任和后果全部归咎于原告一方,既事实不清,又显失公平”。

    当然,解决选择性执法问题,还必须理解选择性执法背后的逻辑。在本案中,广州市交通委员会选择性执法实际上也是被迫为之,其根源在于执法存在的现实压力、执法底气不足。按照《道路运输条例》,从事客运经营活动的经营者必须办理相关许可,滴滴平台也属于无证经营。但是道路运输条例的许可条件,完全没有考虑到滴滴凭他这种自己不拥有汽车的经营特点,还要求“申请从事客运经营的,应当有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆”。这一规定实际上宣布滴滴平台不可能按照《道路运输条例》获得许可,注定是无证经营。交通执法机关当然知道这一点,他们也非常清楚滴滴等网约车兴起之后对于市民出行的便利作用,因此不敢针对平台执法,只能抓住个别“倒霉”的网约车驾驶员执法。选择性执法因此产生。但现在,法院对这种选择性执法说了大写的“不”。

    当前,围绕网约车已经出现一系列案例,除了广州网约车案件,济南网约车案件也极具意义。我国司法系统围绕网约车相关案件的行政审判,是司法机关支持创新型国家建设、支持新经济的一个重要缩影,其意义还有待挖掘、发展、推广。(张效羽 国家行政学院行政法研究中心副主任)

编辑:房天琦责任编辑:徐婷
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